“毁誉参半”是保健食品三十年来最贴切的形容词。这一屡屡掀起销售神话的行业，却屡屡成为央视“3·15”晚会的重头戏、舆论炮轰的重灾区。

“2016我国保健食品抽检总样品合格率为98.1%。”在2017年7月26日召开的中国保健食品行业会议上，国家食药监总局副局长孙咸泽透露的这一数据被反复强调。2016年亦是保健食品被正式命名的二十周年。

保健食品已然成为我国重要的行业类别。2014年,我国营养保健食品行业销售收入达1932.2亿元,同比增长22.34%。2017年，保健食品产业已发展成为生产企业约3000家、产值超过3000亿的重要产业。

但它也从来不缺争议，甚至一出生就伴随质疑，在步步发展过程中更牵连着公众无数的负面联想，“虚假广告”“会议传销”“欺骗老年人”……2017年央视“3·15”晚会更是以“骗老年人的保健品谁来管”曝光了违规企业。

“毁誉参半”是保健食品三十年来最贴切的形容词。不过，近年来国家监管政策的收紧完善，这一行业或迎转折，先是新食品安全法为保健食品开启新格局，再是2017年4月，国家食药监总局新成立特殊食品注册管理司，专管保健食品等特殊食品。

保健食品为自己正名的时代，就要到来了吗？在上述行业会议上，各路专家开展了前所未有的讨论与反思，人们期盼能从过去三十年的发展历史找寻前行的方向和共识。

三十年前：野蛮生长

会议上，中国保健协会副理事长徐华锋回忆起30年前一个故事。

1988年的一天，浙江一个校办厂经理，在沿街推销课外辅导资料时，得知浙江大学一名教授有一个配方，对小孩营养消化有好处，便登门拜访并最终研制成一款儿童营养液：“娃哈哈营养液”。他还发明了一个广告词：“喝了娃哈哈，吃饭就是香”。3年间便销售过亿元。

徐华锋口中的经理便是现在娃哈哈集团董事长宗庆后，2013年，他以820亿元的财富第三次登上内地首富宝座。而娃哈哈的第一桶金，就来自于保健品行业。

这一年，正值改革开放第十年，国民生活水平不断改善，对食品和营养的需求直接驱动了保健食品行业的诞生。

这个时期具有代表性的企业除了娃哈哈，还有广东太阳神、山东三株集团等。徐华锋说，这些企业后期命运各不相同，但在早期多用了相似策略：“一招鲜”的单一产品集中推广。其中，三株集团的推广战略最具代表性。

1994年，“三株口服液”在山东济南问世。三株集团在产品宣传上倾尽全力，不仅在电视台大量投放“有病治病、无病保健”的广告，同时选择“农村路线”，即在全国各地县乡一级的楼房墙面刷广告，国道、县道及铁道旁砖墙上蓝白的三株标志十分显眼。低成本、高数量、大面积广告投放方式在当时是前所未有的。许多国内成功的保健品入市初期都将广告投入设定在30%-60%之间。

强劲的宣传获得了丰厚的回报。1996年底，三株集团销售额从1994年的1亿，一跃达80亿，农村市场占到总额的60%。“专家义诊”行销模式也在这里兴起。

1987年至1996年这十年中，全国保健食品厂家迅速激增到三千多家。太阳神、红桃K、昂立一号、巨人集团的“脑黄金”等品牌，都在这个阶段经历了疯狂扩张。

“钱来得太容易了。”一位不愿透露姓名的业内人士感叹，很多保健品的成本不到零售价的10%。三株口服液只是当时混乱的保健食品市场一个缩影。一方面，保健食品审批机制简单，市场利润大，另一方面，尚无规范的广告覆盖城市与农村，营销网点密集。

在中国保健协会市场工作委员会秘书长王大宏看来，行业诞生初期保健品经营利润空间很大，而违法获利风险却很小。

并不是没有法规。据王大宏介绍，1987年，当时的卫生部发布了《中药保健药品的管理规定》，但整份文件仅有寥寥数百字，政府的审批权限也只在临床和生产两个环节。

1995年起，关于三株口服液“虚假广告”质疑逐渐出现。仅1997年上半年，三株公司就因“虚假广告”等原因遭到起诉十余起。真正危机是在1998年，常德中级法院在陈伯顺老人服用三株口服液死亡一案中，一审判决三株公司败诉。

这条轰动一时的新闻，将处于争议中的三株口服液彻底推向深渊。尽管在一年后，三株集团终审胜诉，同时明确了三株口服液是“安全无毒、功效确切、质量可靠的高科技产品”，但此时这个轰然倒下的保健行业巨头已无力回天。

“这些企业都非常有代表性地透射出了那个商业年代所有的矛盾。”徐华锋感叹，如今，中国的保健食品行业如此脆弱，也许就是因为早期野蛮生长的发展方式。

由乱渐治：“重审批、轻监管”

尽管保健食品在我国从1980年代才起步，却很快就炙手可热。1994年，国家统计局对35个大中城市进行调查，30%以上的家庭会买保健食品馈赠亲友，而北上广等十大城市10岁以上的少年服用各种营养口服液高达83%。喝各种补脑口服液、吃保健营养粉，几乎成为那个年代独生子女的一种标志性集体记忆。

面对早期保健食品市场混乱，行业亟需一部全方位的管理法规。

1996年央视“3·15”晚会上，出现了一个特别的镜头：时任卫生部部长陈敏章提笔签署发布《保健食品管理办法》，意味着自1996年6月1日起，中国的保健食品正式纳入了法制轨道。

就在这部办法中，“保健食品”第一次有了明确定义：“保健食品指表明具有特定保健功能的食品。即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的的食品”。同时，一系列的评价程序、检验方法、技术规程、规定要求等出台。

最大的变化是，保健食品开始实行批准文号的身份管理制度，即保健食品企业须为产品申请批准文号，在对外销售的获批产品外包装标注“卫食健字”字样，且终身有效，因标志为天蓝色，呈帽形，业界俗称“蓝帽子”。值得注意的是，当时，保健食品和其他食品一样属于卫生部门监管。

但“蓝帽”制度逐渐受到质疑。行业统计数据显示,有些企业报批“蓝帽子”的各种费用超过1000万元，过去15年各个商家为审批“蓝帽子”费用累计超50亿元。昂贵的审批费用和时间成本,使中国成为全世界保健食品行业准入门槛最严格、成本最高的国家。

很多人将此归结于“重审批、轻监管”弊病。不过，研究食药体制多年的江苏省南通市食药监局副局长缪宝迎明白，“多次机构改革更迭，让保健食品的政府管理职能交叉，困难重重”。他回忆道，1996—2003年保健食品归卫生部门管，一直到2003年机构改革，国家层面将保健食品审批职能划到食药监部门，其他还在卫生部门。但地方迟迟未能按此统一。

对于食药监部门来说，它们只负责监管具有“蓝帽”标准的保健食品，而其他普通食品冒充保健食品或假劣保健食品的，则由工商或质监管理。但工商和质监部门一度也认为，这不属于自己的监管范围。

不仅如此，虚假的广告宣传和夸张的营销攻势更让产业危机四伏。

1995年，号称从中华鳖提取了大量营养物质，配合传统中草药，能够益智健脑、补肾强身的“中华鳖精”红极一时。后经曝光，所谓鳖精基本上是糖精合成，这个风靡一时的神药也被戏称为“一只王八养活一个厂”。

之后，公众信任度一落千丈，保健食品行业进入低谷期。根据《中国保健食品产业发展报告(2012版)》统计，当时仅剩下一千家左右企业，年产值滑落至一百多亿元，其中60%是中小型企业。

这一低迷持续到了2005年7月1日，当时的国家食药监局制定新的《保健食品注册管理办法》，保健食品的批准文号终身制不再存在，再注册与退出机制使国家对保健食品的管理由被动变为主动。

不过，2008年，为实现监管职能的有机统一，国务院机构改革将国家食品药品监督管理局重新划归卫生部，成为了其下属的部管局。相应的，地方药监并归到卫生部门。

“每轮改革，国家改了，地方都要滞后好几年，保健食品的过渡花了近十年，最终到位是在2013年。”缪宝迎说，这不可避免的带来了监管空白和上下信息不对称。

食品安全法立与修：明确定位